深圳對(duì)于城市更新的依賴(lài)性在去年已經(jīng)高達(dá)75%，然而，深圳的城市更新進(jìn)程依然長(zhǎng)期處于“拆不動(dòng)、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”的困境當(dāng)中。不過(guò)這一困局有望得到破解。

8月初，正在內(nèi)部征集意見(jiàn)的《城市更新條例(草案稿150731)》顯示，其在維持“政府引導(dǎo)，以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，充分發(fā)揮資源市場(chǎng)化配置作用”主導(dǎo)機(jī)制的同時(shí)，首次提出了“產(chǎn)權(quán)置換按照建筑物使用面積(套內(nèi)建筑面積)測(cè)算，置換比例(即拆賠比)不得低于1：1，但是不得高于1：1.3”和“如果不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人不超過(guò)5%，則項(xiàng)目實(shí)施主體可以申請(qǐng)區(qū)政府強(qiáng)制征收不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人的房地產(chǎn)并出售給項(xiàng)目實(shí)施主體”等突破性條款。

南都記者于8月10日向深圳市規(guī)劃和國(guó)土委員會(huì)發(fā)采訪函求證此事，草案真實(shí)性未受到否認(rèn)，但其明確表示，“該草案修訂尚屬內(nèi)部征求意見(jiàn)，未通過(guò)人大審定?！睆哪壳暗那闆r看，若該條例一旦通過(guò)實(shí)施，將是國(guó)內(nèi)首次將城市更新提升至立法高度。

賠償

拆賠比不低于1：1，不高于1：1.3

在目前的草案當(dāng)中，最引人注目的，是市場(chǎng)呼喚已久的拆賠比標(biāo)準(zhǔn)終于“現(xiàn)身”。草案第51條規(guī)定，建筑物產(chǎn)權(quán)置換按照建筑物使用面積(套內(nèi)建筑面積)測(cè)算，置換比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3。而涉及的土地產(chǎn)權(quán)置換房產(chǎn)，則按照土地面積乘以經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建筑容積率的50%的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算；土地貨幣補(bǔ)償按照土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)計(jì)算；建筑物貨幣補(bǔ)償按照建筑物重置的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)計(jì)算。

另外，在原有權(quán)益的確定方面，原本缺乏第三方介入，因此對(duì)拆除物業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值往往有較大的出入，而草案第47條則明確規(guī)定，拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)土地和建筑物的價(jià)值應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估、協(xié)議收購(gòu)、產(chǎn)權(quán)置換等方式予以確定，并作為權(quán)益轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)，“通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估的，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照3家評(píng)估機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)評(píng)估值的算術(shù)平均值確定。”由此為城市更新引入了市場(chǎng)化的評(píng)估機(jī)制。

草案規(guī)定，在城市更新過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前制定包括權(quán)利人及其權(quán)益、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)總量、權(quán)益轉(zhuǎn)換參與人、產(chǎn)權(quán)置換和貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的權(quán)益轉(zhuǎn)換方案。值得注意的是，該方案還應(yīng)當(dāng)包含“申請(qǐng)強(qiáng)制征收的補(bǔ)償承諾”，這一條款為接下來(lái)的“強(qiáng)制征收”和“強(qiáng)制售賣(mài)”埋下了伏筆。

強(qiáng)征

95%以上可申請(qǐng)強(qiáng)制征收和售賣(mài)

于2010年開(kāi)始實(shí)施的《城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，“市場(chǎng)主體與所有業(yè)主簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，形成單一主體”，方能推動(dòng)。然而，由于業(yè)主利益各有不同，100%的簽約率在過(guò)去市場(chǎng)的驗(yàn)證之中從未成功過(guò)。

而在相關(guān)法條更為完善的香港，則采用了“多數(shù)決”的方式，在大多數(shù)業(yè)主的利益與小部分業(yè)主的利益尋找了一種合法的強(qiáng)制執(zhí)行的方案。在此次的《城市更新條例》起草當(dāng)中，也借鑒了這一模式，草案中便詳細(xì)制定了“強(qiáng)制征收”和“強(qiáng)制售賣(mài)”的條款。

首先，草案第58條設(shè)置了“收回收購(gòu)”的條款，該條規(guī)定，市場(chǎng)主體組織實(shí)施拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人不超過(guò)10%的，不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人可以申請(qǐng)政府以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)收回、收購(gòu)其土地使用權(quán)和建筑物。而對(duì)于政府收回、收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)和建筑物的，“應(yīng)當(dāng)以不低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)出售給項(xiàng)目實(shí)施主體。項(xiàng)目實(shí)施主體不愿受讓的，由政府作為權(quán)利主體參與城市更新?！?/P>

當(dāng)不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人不超過(guò)5%時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施主體可以按照經(jīng)核準(zhǔn)的權(quán)益轉(zhuǎn)換方案中強(qiáng)制征收補(bǔ)償承諾，確定征收補(bǔ)償金額并預(yù)繳承買(mǎi)價(jià)款，申請(qǐng)區(qū)政府強(qiáng)制征收不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利人的房地產(chǎn)并出售給項(xiàng)目實(shí)施主體。這就是“強(qiáng)制征收”的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在少數(shù)權(quán)利主體拒絕與項(xiàng)目實(shí)施主體簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議而使得項(xiàng)目實(shí)施受阻的情形下，擁有項(xiàng)目范圍內(nèi)95%以上(含95%)房地產(chǎn)權(quán)利的人，可以向項(xiàng)目所在地的區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制售賣(mài)項(xiàng)目范圍內(nèi)全部房地產(chǎn)。

就強(qiáng)制售賣(mài)的實(shí)施而言，將采用拍賣(mài)的方式實(shí)施，以項(xiàng)目范圍內(nèi)全部房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為拍賣(mài)底價(jià)，拍賣(mài)底價(jià)以三個(gè)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)的平均價(jià)為準(zhǔn)。評(píng)估費(fèi)由強(qiáng)制售賣(mài)的申請(qǐng)人預(yù)付。擁有項(xiàng)目范圍內(nèi)95%以上(含95%)房地產(chǎn)權(quán)利的人、拒絕與項(xiàng)目實(shí)施主體簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的任何一個(gè)權(quán)利主體以及其他法人和公民個(gè)人均可以依法參與競(jìng)拍。但是，拍賣(mài)不允許以聯(lián)合體競(jìng)拍。

在完成拍賣(mài)后，競(jìng)得人為項(xiàng)目范圍內(nèi)房地產(chǎn)的單一權(quán)利人，其應(yīng)按本條例的規(guī)定組織實(shí)施拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目；拍賣(mài)流拍的，強(qiáng)制售賣(mài)的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)以拍賣(mài)底價(jià)購(gòu)買(mǎi)。

釘子戶

可申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟

但是，由于城市更新項(xiàng)目涉及的大量市民利益訴求可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)政府在做出強(qiáng)制征收或強(qiáng)制售賣(mài)的決定前，應(yīng)當(dāng)交由專(zhuān)家委員會(huì)評(píng)議和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

權(quán)利人對(duì)于項(xiàng)目所在地區(qū)政府做出強(qiáng)制征收或強(qiáng)制售賣(mài)的決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。

值得注意的是，市場(chǎng)主體實(shí)施拆除的重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目，若有“因不超過(guò)5%權(quán)利人不愿參與權(quán)益轉(zhuǎn)換和簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議，且未能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制征收”、“不具備強(qiáng)制售賣(mài)的條件，或者權(quán)利人未申請(qǐng)強(qiáng)制售賣(mài)”、“項(xiàng)目逾期未完成且沒(méi)有其他合法補(bǔ)救措施”、“項(xiàng)目實(shí)施主體明確放棄”等四種情形之一，便可由項(xiàng)目所在地的區(qū)政府決定收回該項(xiàng)目，并由政府實(shí)施，政府可以通過(guò)招投標(biāo)或者委托代建的方式實(shí)施。

業(yè)界觀點(diǎn)

綜合開(kāi)發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁

明顯在收斂拆賠比大口子

草案總的來(lái)說(shuō)是向加快城市更新的方向去的。對(duì)于城市而言，不應(yīng)該以少數(shù)人的利益耽擱五六年，影響全市房地產(chǎn)的整體供應(yīng)量。就具體的條款來(lái)看，拆賠比標(biāo)準(zhǔn)是明顯在收斂這兩年拆賠比的大口子，將避免開(kāi)發(fā)商為了轉(zhuǎn)嫁成本推高房?jī)r(jià)，拒絕以城市大部分人利益來(lái)補(bǔ)償小部分人。

而強(qiáng)制征收和售賣(mài)則體現(xiàn)更強(qiáng)的執(zhí)行力，如果原來(lái)1%的業(yè)主不同意都不能動(dòng)，城市更新幾乎無(wú)法推進(jìn)?，F(xiàn)在剛性力度明顯增強(qiáng)，正向政府法規(guī)靠攏。以更精確的規(guī)定，向市場(chǎng)釋放信號(hào)，來(lái)平衡城市、業(yè)主、開(kāi)發(fā)商和市民的利益，是可取的，試行之后可能進(jìn)一步精確。未來(lái)人大通過(guò)后，抵抗該條例就是違法。

上海市建緯(深圳)律師事務(wù)所律師 顏雪明

與上位法沖突難解決問(wèn)題

看上去，《城市更新條例》的突破主要針對(duì)現(xiàn)在住宅類(lèi)城市更新項(xiàng)目的困境，但我認(rèn)為它仍然不解決問(wèn)題。這類(lèi)項(xiàng)目最大的困境在于一方面政府先從中分走了一塊利益，理由是更新提高了容積率。允許開(kāi)發(fā)商多建些房子，就拿走一塊蛋糕，豈不是用公權(quán)力牟利？然后問(wèn)題才輪到，開(kāi)發(fā)商希望補(bǔ)償越低越好，而小業(yè)主對(duì)分配方案不滿意。但事實(shí)上，開(kāi)發(fā)商并沒(méi)有能力跟業(yè)主進(jìn)行談判。

從另一個(gè)角度來(lái)看，強(qiáng)制征收并不是法律概念，因?yàn)檎魇毡緛?lái)就是強(qiáng)制的。即使我們沒(méi)有新的立法的情況下，政府也可以依據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》來(lái)進(jìn)行征收。但為什么無(wú)法推進(jìn)？歸根到底是政府不想惹麻煩，維穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)很大。強(qiáng)制售賣(mài)更像是從香港抄過(guò)來(lái)的制度，可是香港是法院來(lái)判定，現(xiàn)在草案卻是向政府來(lái)申請(qǐng)，政府哪兒有能力來(lái)做出這個(gè)決定呢？

無(wú)論如何，強(qiáng)制征收和售賣(mài)終究會(huì)對(duì)業(yè)主的所有權(quán)和居住權(quán)進(jìn)行限制和剝奪。現(xiàn)行《物權(quán)法》和《征收與補(bǔ)償條例》的框架內(nèi)沒(méi)有辦法解決的話，與上位法有沖突的地方性法規(guī)也很難解決這一問(wèn)題。

拆賠比

建筑物產(chǎn)權(quán)置換按照建筑物使用面積(套內(nèi)建筑面積)測(cè)算，置換比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3

釘子戶

“釘子戶”不超過(guò)10%的，可以申請(qǐng)政府以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)收回、收購(gòu)其土地使用權(quán)和建筑物。

當(dāng)“釘子戶”不超過(guò)5%，項(xiàng)目實(shí)施主體可申請(qǐng)區(qū)政府強(qiáng)制征收并出售給項(xiàng)目實(shí)施主體。