中房報記者 李文姹 北京報道

農(nóng)民帶著財產(chǎn)進城，可操作性又多了一個選項。近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），農(nóng)村“兩權(quán)”的抵押試點將就此展開，農(nóng)民土地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性將得到盤活。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在農(nóng)村是一筆財產(chǎn)，但無法帶到城里?！皣鴦?wù)院對于農(nóng)村‘兩權(quán)’的抵押試點，打開了制度的突破口。”中國土地勘測規(guī)劃院副總工、研究員鄒曉云在接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時表示。“農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)限的試點放開，對于農(nóng)民來說，有了財產(chǎn)變現(xiàn)的途徑。不在農(nóng)村務(wù)農(nóng)和生活的人，可以將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和住房抵押取得現(xiàn)金后，做什么都可以，農(nóng)民多了選擇的權(quán)利。”

“兩權(quán)”抵押試點 融資空間巨大

《意見》指出，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區(qū)開展。

“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)應滿足以下條件：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟效益；三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

申萬宏源研究報告認為，“兩權(quán)”抵押融資將成為打開土地流轉(zhuǎn)后千億元市場的金鑰匙。據(jù)有關(guān)機構(gòu)測算，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)市場空間可達280億元，加上農(nóng)村宅基地和農(nóng)地使用權(quán)的確權(quán)，市場空間有望達到千億元。如果再考慮到農(nóng)村土地確權(quán)之后的農(nóng)村金融、農(nóng)資服務(wù)等，土地流轉(zhuǎn)后市場規(guī)模更將高達數(shù)千億元。

據(jù)統(tǒng)計，近年來，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機構(gòu)啟動兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。目前包括四川、江西、山東、河南等全國已有超過20個省份的相關(guān)地區(qū)正在開展試點。截至2015年6月，贛南已發(fā)放農(nóng)房抵押貸款177筆，共3165萬元。該縣還明確了“貸款戶數(shù)3000戶，貸款金額1億元”的放貸目標。

全國人大代表、中國人民銀行南京分行行長周學東曾在兩會中指出，“三農(nóng)”融資難問題究其原因，源于農(nóng)民貸款缺少抵押物。眾所周知，農(nóng)民最主要的財產(chǎn)權(quán)利就是農(nóng)村土地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)，而這兩項權(quán)利在抵押貸款上都受到了法律的嚴格限制?！皟蓹?quán)”抵押融資就是農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的一個突破口。

銀行處置機制是關(guān)鍵

鄒曉云強調(diào)，對于銀行來說，最大的問題是抵押物的處置權(quán)?！稗r(nóng)村土地承包權(quán)屬于農(nóng)民，農(nóng)村宅基地及住房也不能隨便買賣，銀行不能強制拍賣。所以盡管允許農(nóng)村‘兩權(quán)’抵押，但是不能強制銀行執(zhí)行。銀行對于抵押物的處置權(quán)是其發(fā)放貸款的關(guān)鍵，因此執(zhí)行起來有一定困難?！?/P>

《意見》的出臺，對于銀行來說，多一個抵押物的選項，但銀行能否接受，取決于風險和利潤空間。

“以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)來說，農(nóng)村宅基地是不允許買賣的，雖然在宅基地改革試驗區(qū)允許村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但對于銀行來說，可處置的市場范圍很小，也影響抵押物價值。如果處置機制建立不起來，銀行是不會接受這類抵押物的?！编u曉云認為，能否實現(xiàn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，“兩權(quán)”抵押的象征意義更大一些。

對于“兩權(quán)”抵押的市場空間，“農(nóng)村土地‘兩權(quán)’抵押實行起來肯定有其價值，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)比較多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，有利于這些企業(yè)使用農(nóng)村土地，開展規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)村土地承包權(quán)只要沒有到期，銀行可以對經(jīng)營權(quán)進行處置，只要承包權(quán)不到期，對于經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓就會實現(xiàn)收益?！敝醒胴斀?jīng)大學中國銀行業(yè)研究中心郭田勇教授在接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時表示。

而對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押，“銀行會根據(jù)抵押物的限制情況和轉(zhuǎn)讓范圍來確實抵押物的價值，可處置范圍越小，抵押物的價值折扣越低?！?/P>

郭田勇還指出，今年央行幾次針對三農(nóng)的定向降準，釋放了農(nóng)業(yè)貸款的資金流動性，加之兩權(quán)抵押的試點開展，會進一步促進農(nóng)業(yè)貸款比重。

相關(guān)法律需配合修改

《意見》中還指出，試點涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。

這意味著，試點成功后，如果試點經(jīng)驗在全國推廣，《物權(quán)法》和《擔保法》將需要修改?！段餀?quán)法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押，因此根據(jù)“房地一體、地隨房走”的建筑物抵押基本原則，農(nóng)村住房無法實現(xiàn)抵押。

《擔保法》明確禁止以耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)抵押。最高人民法院相關(guān)司法解釋也明確規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押無效。因此，以法律明令禁止抵押的農(nóng)村土地使用權(quán)進行抵押，在現(xiàn)行農(nóng)村土地管理法律體系下無疑是不合法的。

周學東以江蘇省的實踐經(jīng)驗指出，銀行業(yè)機構(gòu)普遍對農(nóng)村土地抵押融資持有疑慮。比如商業(yè)銀行盡管很支持改革創(chuàng)新，但是它們也是有顧慮的，認為試點雖然符合黨的十八大精神和三中全會決定，但是在法律沒有修改的情況下，具體合同的簽訂和糾紛的處置只能適用原有法律法規(guī)的規(guī)定，黨和政府的文件不能替代法律條款的規(guī)定，兩者的效力是完全不同的。當出現(xiàn)糾紛訴諸司法時，法院依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定進行審判，則抵押合同無效，銀行的抵押權(quán)無法得到保護，權(quán)利難以主張，抵押合同關(guān)系難以得到法律的支持和保護。